全球最大加密货币交易所遭美SEC起诉，币安会是个例吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

当地时间6月5日，美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission, 简称SEC)周一起诉全球最大的加密货币交易所币安(Binance)、其CEO赵长鹏以及其他两家有关联的子公司，指控上述被告违反了一系列的证券法规，包括非法转移客户资金、违反美国证券交易规则、经营非法交易平台、隐瞒、欺诈等。

币安创始人兼控股股东赵长鹏，图源：路透社

此次事件之所以广受关注，是因为币安在全球加密货币交易中首屈一指的地位。币安目前是全球最大的加密货币交易所，据数据提供商中科网联(CCData)的数据，截至2023年5月，全球范围超过40%的加密货币交易是通过该交易所进行的。币安每秒可以处理约140万个订单，提供150多种加密货币的交易，包括受欢迎的加密货币如比特币，以太坊，莱特币以及它自己的BNB代币。在过去，币安有时会控制超过三分之二的加密货币交易。此事对加密货币领域造成巨大影响，BNB的币值从6月5日的306美元左右下降为6月8日的260美元左右，比特币的价格也经历了较为激烈的波动。《纽约时报》认为，此举可能重塑加密货币世界的权力和财富格局。

一、SEC为何要对币安出手？

美国证交会近期起诉的对象不只是币安，在起诉币安的次日还起诉了与币安同类型的交易平台Coinbase (COIN)。美国证交会的系列行动是针对整个加密货币交易行业展开的，目的是驯服该行业，并展示其法规适用于加密货币活动的理由。以币安为代表的加密货币交易机构受到各国政府的整治与监管并不是一个新现象，各国政府机构的关切主要在于洗钱、资金跨国流动、数据安全、操纵交易等方面。作为最大的加密货币交易平台，币安的日均交易量达650亿美元，其中很多交易鱼龙混杂，为一些违法犯规活动提供了支撑，证交会等美国监管机构一直以来都希望将加密货币交易纳入监管。

具体到币安被诉事件，币安自身也有不少“污点”，这也是币安此次遭受证交会重拳出击的原因。

一是转移客户资金和资金混合问题。币安将数十亿美元的客户资金、与公司资金混合在一起，并秘密发送给币安创始人赵长鹏控制的一家独立公司Merit Peak Limited。

二是欺诈行为。SEC说，交易公司Sigma Chain从事欺诈性交易，虚增币安的交易量。币安利用洗牌交易（又称虚拟交易，Wash Trading）故意拉高Binance.US的平台交易量，存在欺诈误导问题。

三难以解释的中国印迹。币安的业务面向全世界，控股公司位于开曼群岛，但是在美国政府眼中，币安具有中国背景。2017年，赵长鹏和一个程序员团队在上海共同创立了币安，但是由于2017年9月起中国政府下令禁止加密货币交易，币安便将服务器及总部迁移至日本。目前，该交易所表示它没有总部，并拒绝透露其主要交易所Binance.com的位置。赵长鹏出生于中国，但是从法律上讲，赵长鹏是加拿大籍公民。根据SEC的说法，几乎所有在Binance.US交易所从事清算和交易结算的员工都在美国境外，主要集中在上海。《华尔街日报》此前报道过前Binance.US高管对这一安排表示担忧。

四是“翻墙”问题，即美国用户使用美国本土独立的Binance.US交易平台还是Binance.com全球交易平台的问题。赵长鹏和币安公开声称美国客户只能在专为美国用户创建的独立实体Binance.US上交易，美国客户被限制在Binance.com上进行交易。但实际上，一方面赵长鹏和币安实际上秘密地允许高价值的美国客户继续在Binance.com平台上交易。另一方面，美国证券交易委员会称，赵长鹏和币安在幕后秘密控制了Binance.US平台的运营（股权结构如下图所示），Binance.US不具有独立性。BAM Trading的员工未经赵长鹏的个人批准无法获取Binance.US平台的某些实时交易数据。而且，赵长鹏和币安控制了BAM Trading的银行账户和财务状况，所有超过3万美元的BAM Trading支出都需要赵长鹏的批准。

赵长鹏控股币安和Binance.US平台的股权示意图  图源：SEC

综合来看，此次美国证交会对币安的起诉带有多重动机。首先是法律层面的公心，即整顿加密货币交易的种种乱象，为加密货币交易提供秩序。其次是机构层面的私心，为了与美国商品和期货交易委员会（CFTC）等其他监管机构争取管辖权而起诉。SEC一直以来都寻求将加密货币定性为证券，此次起诉蕴含着希望让法院认定加密货币是证券的目标。如果加密货币被视为“证券”，SEC就在加密货币监管上具有首要地位。更重要的或许是政治上的、对美国客户和交易数据源源不断流向中国的担心。由一个伪装成美国本土实体、但实际上完全由赵长鹏团队在中国“遥控”的平台来运营加密货币交易，导致几乎所有美国客户的数据信息、资金集中流向中国，是美国任何监管机构都不能容忍的。

二、SEC起诉币安的指控内容

此次，美国证交会一共对币安、币安创始人赵长鹏及其控股公司提出了13项指控，诉状长达136页。美国证券交易委员会主席加里·根斯勒（Gary Gensler）说：“通过13项指控，我们指控赵长鹏和币安实体参与了一个广泛的欺骗、利益冲突、缺乏披露和蓄意逃避法律的网络。”该机构在其法庭诉状中称，币安“公然无视联邦证券法以及这些法律提供的投资者和市场保护”。美国证交会引用币安首席合规官在2018年的话说，“哥们儿，我们现在以该死的无牌证券交易所身份在美国运营。”

在13项指控中，美国证交会认为币安犯有如下违反联邦证券法的行为：其一，币安和BAM Trading经营未注册的国家证券交易所、经纪商和清算机构。其二，币安和BAM Trading未经注册提供和销售币安自己的加密货币资产，包括所谓的交易所代币BNB、所谓的稳定币Binance USD（BUSD）、某些加密货币贷款产品和抵押服务项目。其三，赵长鹏作为币安和BAM Trading经营未注册的国家证券交易所、经纪商和清算机构的控制人。

美国证交所在起诉文件中提到的重点问题还包括：美国客户能否访问币安、Binance.US平台是否独立于国外的问题；转移客户资金和资金混合问题；币安利用洗牌交易故意拉高Binance.US的平台交易量的问题等。

诉状还要求联邦法官冻结币安的资产，并指定一名接管人。接管人通常是一名外部律师或其他专业人士，被赋予对该公司的控制权，接管人将获得授权追踪和保护用户的资产，暂时取代赵长鹏对币安的控制地位。

但值得关注的是，SEC主席加里·根斯勒正在遭受共和党人的抨击。俄亥俄州共和党众议员沃伦戴维森和明尼苏达州共和党众议院多数党党鞭汤姆埃默提出了一项称为《美国证券交易委员会稳定法案》（the SEC Stabilization Act），该法案意图重组SEC并免除主席加里·根斯勒的职务。共和党立法者指出，他们不认可根斯勒 “在当前 SEC 结构下允许的一系列滥用行为”。起诉币安的相关进程与该法案的立法进程也可能产生交织。

三、SEC的起诉或将重塑加密货币交易的基本格局

《华尔街日报》分析认为，证交会对币安的起诉可能持续数年时间，短期内难有结果。短期内，此次起诉的影响主要体现为加密货币价格波动、舆论反应、客户对币安的信心以及对加密货币的前景预期等方面。根据CoinDesk的数据，BNB的币值从6月5日的306美元左右下降为6月8日的260美元左右。

图为币安发行的加密货币BNB的价格走势

图源：CoinDesk

比特币的价格走势更能反映投资者对整个加密货币领域的信心。从6月5日开始，比特币的价格经历了较为剧烈的波动，于6月7日开始回升。此次监管诉讼可能需要数年时间才能了结，加密货币价格受到无数因素的影响，包括投资者的风险偏好、宏观经济和全球政治局势，所以现在预测加密货币未来的价格走势还为时尚早。

图为比特币的价格走势

图源：CoinDesk

起诉事件导致客户对币安的信心有所下降，反应为一定程度的资金流出。据Defillama数据显示，币安在6月6日的资产净流出达到10亿美元，流出的资金主要去往OKX、Crpto.com等其他交易平台。币安首席战略官Patrick Hillmann则对《华尔街日报》表示，币安没有出现用户大规模撤资的情况。在法院判决以前，币安虽然受到冲击，但是冲击程度有限，仍将在加密货币交易中占据较大份额。

从长期来看，由于美国实行判例法体系，司法实践发挥事实上的立法作用，无论诉讼结果如何，判决结果都将会影响美国加密货币监管的基本格局，改变加密货币领域的游戏规则、加密货币的监管主体，对整个行业产生深刻影响。

首先是加密货币的定性问题，这决定了遵守什么法律、受谁监管、遵守什么交易规则的问题。SEC一直以来都寻求将加密货币定性为证券，此次起诉蕴含着将加密货币通过司法实践定性为证券的目标。美国多个行政机构都在基于加密货币的性质制定特定监管规则，不同的定性暗含着对管辖权的争夺。证交会（SEC）将部分代币视为“证券”，商品和期货交易委员会（CFTC）称之为“商品”，国税局则将其视为“财产”。在此次起诉提交的法律文件中，证交会扩大了对于证券这一概念的认定，认为另外十种代币SOL、ADA、MATIC、FIL、ATOM、SAND、MANA、ALGO、AXS 和 COTI也属于证券范畴，并在诉状中花费了相当长的篇幅来讲述每种代币应当被认定为证券的原因。SEC认为，其理由在于加密货币的特征、属性很像证券。称“潜在购买者因代币增值的潜力而出售、能够通过在二级市场上转售代币来锁定这些增值或者基于其他人的努力从代币中获利，这些都是证券和证券发行的关键标志。”简言之，因为它和股票一样，能“炒”。如果加密货币界定为证券，那么SEC不仅能具有管辖权，而且在各类美国政府机关之中，也将是首要的管辖者。

美国商品和期货交易委员会（CFTC）将加密货币视为商品，根据《商品交易法》，加密货币期货、期权和其他衍生合约交易必须在CTFC监管的交易所公开交易。目前，芝加哥期权交易所和芝加哥商品交易所已经开始提供与比特币价格挂钩的期货交易。值得注意的是，CFTC在今年3月也对币安提起了诉讼，且诉状中的许多指控与当前SEC的指控多有重叠，目前CFTC的诉讼处在芝加哥联邦法院审理的状态。有观点认为，美国证交会之所以起诉币安和Coinbase，是为了争夺对加密货币交易的监管权，权力本身即目的，上述指控则是“罗织罪名”，实际上“功夫在诗外”。

游戏规则层面，如果SEC胜诉并实现了诉状中的大部分诉求，那么禁令将使币安难以按照目前的方式在美国开展任何业务，除非该公司在SEC注册并遵守证券的行业规则，这是币安和整个加密货币界一直以来普遍抵制的。强制要求加密货币开发者和交易所向SEC注册登记，将意味着加密货币行业要采用华尔街必须遵守的一系列成本高昂的监管规则，包括面向投资者的信息披露和禁止某些利益冲突行为等。如果美国法院命令加密货币公司遵守这些规定，则它们要么遵从法院的判决，要么退出美国。

总体而言，加密货币交易作为一种以区块链技术为支撑的新业态，其游戏规则和监管方式都处于动态演进的过程之中。币安、Coinbase等未得到政府承认的“野生交易所”受到起诉和整顿也是预料之中的现象。今年SEC和CFTC等机构对币安、Coinbase等交易机构的起诉，是为加密货币交易构筑规则的重要一环。加密货币交易的规则将如何演进，则要等到法院判决结果出炉之后才会逐渐清晰。

但加密货币等区块链技术的监管与发展是一体两面的，一些国家和地区在当下将Web 3.0看作是科技创新与提振经济的重要方向。

英国首相苏纳克在谈论Andreessen Horowitz (a16zcrypto)决定在伦敦建立该公司的第一个国际办事处时提出，“巩固英国作为科技超级大国的地位时，我们必须拥抱像Web 3.0这样由区块链技术提供支持的新创新，这将使初创企业在这里蓬勃发展，促进经济增长。”“这一成功的基础是有正确的监管和护栏到位，以保护消费者和促进创新。虽然还有很多工作要做，但我决心为这项技术打开机会之门，把英国变成世界的Web 3.0中心。”此外，新加坡也是诸多区块链企业青睐的地方，区块链分析公司Chainalysis发表文章称，中欧、北欧和西欧(CNWE) 成为世界上最大的加密货币经济体，去年接收了价值超过1 万亿美元的加密货币，占全球活动的25%。香港特区政府在2023年2月公布的财政预算案中，宣布将拨款5000万港元，以加速推动香港Web 3.0生态圈发展。香港特区行政长官李家超出席成立仪式时致辞表示，当下Web 3.0的发展正值黄金起点，香港要敢于成为创新浪潮的引领者。

参考文献

[1] SEC Files 13 Charges Against Binance Entities and Founder Changpeng Zhao, https://www.sec.gov/news/press-release/2023-101

[2] SEC sues Binance and CEO Changpeng Zhao for U.S. securities violations，https://www.cnbc.com/2023/06/05/sec-sues-binance-and-ceo-changpeng-zhao-for-us-securities-violations.html

[3] S.E.C. Accuses Binance of Mishandling Funds and Lying to Regulators, https://www.nytimes.com/2023/06/05/business/sec-binance-charges.html

[4] Coindesk website,https://www.coindesk.com/price/bitcoin/

[5] 《币安发生了什么事？为何意义重大？》https://cn.wsj.com/articles/币安发生了什么事-为何意义重大-92a05f5b

[6] 《SEC起诉加密货币交易所币安》，https://cn.wsj.com/articles/sec就违反美国规则起诉加密货币交易所币安-e331a07b

[7] 《美SEC起诉全球最大加密货币交易所币安及其创始人赵长鹏,指控其涉嫌经营“欺诈网络”》， https://www.voachinese.com/a/us-sues-binance-and-founder-zhao-over-web-of-deception-20230605/7124008.html

[8] https://www.foxnews.com/politics/house-republicans-introduce-bill-remove-sec-chair-gary-gensler

[9] https://a16zcrypto.com/posts/announcement/expanding-uk-andreessen-horowitz/

[10] 新华网：香港Web 3.0协会成立，http://www.news.cn/2023-04/11/c_1129513807.htm

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